Conclusiones nº C-502/19 of Tribunal de Justicia, November 12, 2019

Resolution DateNovember 12, 2019
Issuing OrganizationTribunal de Justicia
Decision NumberC-502/19

Introducción

1. En la apertura de cada nueva legislatura de la House of Commons (Cámara de los Comunes, Reino Unido), el speaker (presidente) dirige una petición al rey (o, como sucede actualmente, a la reina) para que conceda a la Cámara «la libertad de expresión, la protección contra detenciones, el acceso a Su Majestad si la ocasión lo requiere y la interpretación más favorable de sus trabajos». El rey responde confirmando todos los privilegios concedidos por él mismo o por sus numerosos predecesores. (2) 2. En efecto, la inmunidad parlamentaria, conocida como parliamentary privilege, hunde sus raíces en la historia del Parlamento del Reino Unido. El componente más importante de este privilegio, la libertad de expresión, fue institucionalizado a finales del siglo XVI y codificado en la Carta de Derechos (Bill of Rights) en 1689. De ella nace la actual irresponsabilidad (o inmunidad material) por las declaraciones emitidas o los actos cometidos en el ejercicio del mandato parlamentario.

3. En el Derecho continental, la aparición de la inmunidad parlamentaria suele asociarse a la Revolución Francesa. En efecto, la nueva institución nacida durante la Revolución Francesa, la Asamblea Nacional, necesitaba protección frente al poder monárquico, hasta entonces absoluto. La primera expresión de esta inmunidad surgió en los decretos de la propia Asamblea Nacional. Ya comprendía los dos componentes de la inmunidad parlamentaria, tal como es conocida actualmente: la inmunidad material (irresponsabilidad) por los actos cometidos en el ejercicio de las funciones parlamentarias (3) y la inmunidad procesal (inviolabilidad) por cualquier otro acto, salvo en caso de autorización para procesar concedida por la Asamblea. (4) A continuación, la inmunidad parlamentaria se consagró constitucionalmente en la Constitución de 1791.

4. La forma de esta inmunidad -con las dos vertientes, esto es, la irresponsabilidad y la inviolabilidad- establecida durante la Revolución Francesa ha sido ampliamente incorporada a los Derechos parlamentarios de los Estados de la Europa continental.

5. Si bien la inmunidad parlamentaria se presenta en forma de protección otorgada a cada miembro del parlamento personalmente, su finalidad es otra. No es un privilegio del diputado, destinado a sustraerlo al imperio de la ley general, sino un mecanismo de protección del parlamento en su conjunto. (5) 6. En lo que atañe, más concretamente, a la inviolabilidad, uno de los objetivos de esta protección es garantizar que el parlamento pueda reunirse en pleno, sin que actuaciones penales (o incluso civiles) abusivas o vejatorias aparten a algunos de sus miembros de los debates. (6) 7. Actualmente se cuestiona a menudo la justificación de esta inmunidad. En efecto, se sostiene que es un anacronismo, un vestigio de una época en la que los parlamentos estaban expuestos a ataques del poder ejecutivo y de la justicia, la cual solía permanecer al servicio de este último. En cambio, en un Estado de Derecho moderno, la independencia de los jueces es la mejor garantía contra ataques injustificados que amenacen el funcionamiento o la composición del parlamento, de modo que la inmunidad procesal pierde su razón de ser. También se critica que tal inmunidad constituye una fuente de abuso y una violación del derecho fundamental de acceso a la justicia de los perjudicados por actos presuntamente cometidos por parlamentarios al margen del ejercicio de sus funciones. (7) 8. En estas críticas hay, ciertamente, mucha verdad.

9. Sin embargo, por un lado, me parece que reflejan una visión muy optimista de la situación: ni el avance del Estado de Derecho ha alcanzado el mismo nivel en todas partes ni la evolución política va siempre hacia su consolidación. Además, si bien los jueces son, en principio, independientes, no necesariamente sucede lo mismo con las fuerzas del orden o con el Ministerio Público. (8) 10. Por otra parte, medidas como el control judicial de las decisiones de suspensión de la inmunidad, la limitación de su extensión o de su alcance, así como la práctica de los parlamentos de suspender la inmunidad por principio, salvo en caso de que exista fumus persecutionis, permiten evitar abusos y confinar la inmunidad a los límites propios de su función de escudo del parlamento.

11. Aplicada correctamente, la inmunidad de los diputados constituye, por tanto, una de las garantías de su independencia y, con ello, de la independencia de cualquier parlamento, incluido el Parlamento Europeo.

12. Sin embargo, para gozar de esta inmunidad es necesario adquirir primero la condición de parlamentario. En el orden institucional de la Unión Europea, el proceso de adquisición de esta condición se rige, en parte, por las disposiciones nacionales de los Estados miembros y, en parte, por las del Derecho de la Unión. El presente asunto plantea la cuestión de la distribución de los respectivos ámbitos de aplicación de estos diferentes ordenamientos jurídicos. Reviste, por lo tanto, una relevancia constitucional que rebasa ampliamente la situación personal del recurrente en el procedimiento principal y del debate político nacional en torno a él. Desde esta perspectiva constitucional me dispongo a abordar las cuestiones jurídicas suscitadas en el presente asunto.

Marco jurídico

Derecho de la Unión

13. En virtud del artículo 9 del Protocolo (n.º 7) sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión Europea, (9) anejo a los Tratados UE y FUE (en lo sucesivo, «Protocolo»):

Mientras el Parlamento Europeo esté en período de sesiones, sus miembros gozarán:

1. en su propio territorio nacional, de las inmunidades reconocidas a los miembros del Parlamento de su país;

2. en el territorio de cualquier otro Estado miembro, de inmunidad frente a toda medida de detención y a toda actuación judicial.

Gozarán igualmente de inmunidad cuando se dirijan al lugar de reunión del Parlamento Europeo o regresen de este.

No podrá invocarse la inmunidad en caso de flagrante delito ni podrá esta obstruir el ejercicio por el Parlamento Europeo de su derecho a suspender la inmunidad de uno de sus miembros.

14. El procedimiento de elección de los miembros del Parlamento se rige por el Acta relativa a la elección de los diputados por sufragio universal directo, aneja a la Decisión 76/787/CECA, CEE, Euratom del Consejo, de 20 de septiembre de 1976, (10) modificada por la Decisión 2002/772/CE, Euratom del Consejo, de 25 de junio de 2002 y de 23 de septiembre de 2002 (11) (en lo sucesivo, «Acta de 1976»). En virtud del artículo 5 de dicha Acta:

1. El período quinquenal para el que son elegidos los diputados al Parlamento Europeo se iniciará con la apertura del primer período de sesiones después de cada elección.

[…]

2. El mandato de cada diputado al Parlamento Europeo comenzará y expirará al mismo tiempo que el período quinquenal contemplado en el apartado 1.

15. A tenor del artículo 6, apartado 2, de dicha Acta:

Los diputados al Parlamento Europeo se beneficiarán de los privilegios e inmunidades que les son aplicables a tenor del Protocolo de 8 de abril de 1965 sobre los privilegios y las inmunidades de las Comunidades Europeas.

16. Conforme al artículo 8, párrafo primero, de dicha Acta:

Salvo lo dispuesto en la presente Acta, el procedimiento electoral se regirá, en cada Estado miembro, por las disposiciones nacionales.

17. A tenor del artículo 12 del Acta de 1976:

El Parlamento Europeo verificará las credenciales de los diputados al Parlamento Europeo. A tal fin, tomará nota de los resultados oficialmente proclamados por los Estados miembros y decidirá acerca de las controversias que pudieren eventualmente suscitarse en relación con las disposiciones de la presente Acta, con exclusión de las disposiciones nacionales a que dicha Acta remita.

18. Por último, el artículo 13, apartado 1, de la citada Acta establece lo siguiente:

Un escaño quedará vacante cuando el mandato de un diputado al Parlamento Europeo expire debido a su dimisión, a su fallecimiento o a la anulación de su mandato.

Derecho español

19. El artículo 71 de la Constitución española establece lo siguiente:

1. Los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad [(12)] por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones.

2. Durante el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo de inmunidad y solo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva.

3. En las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

[…]

20. La Ley Orgánica 5/1985, de Régimen Electoral General, de 19 de junio de 1985, (13) en su versión modificada (en lo sucesivo, «Ley electoral»), regula el régimen electoral español. El título VI de esta Ley contiene las disposiciones especiales para las elecciones al Parlamento Europeo. En particular, el artículo 224, apartados 1 y 2, de dicha Ley dispone lo siguiente:

1. La Junta Electoral Central procederá, no más tarde del vigésimo día posterior a las elecciones, al recuento de los votos a nivel nacional, a la atribución de escaños correspondientes a cada una de las candidaturas y a la proclamación de electos.

2. En el plazo de cinco días desde su proclamación, los candidatos electos deberán jurar o prometer acatamiento a la Constitución ante la Junta Electoral Central. Transcurrido dicho plazo, la Junta Electoral Central declarará vacantes los escaños correspondientes a los Diputados del Parlamento Europeo que no hubieran acatado la Constitución y suspendidas todas las prerrogativas que les pudieran corresponder por razón de su cargo, todo ello hasta que se produzca dicho acatamiento.

21. En virtud del artículo 384 bis del Real Decreto por el que se aprueba la Ley de Enjuiciamiento Criminal, de 14 de septiembre de 1882 (en lo sucesivo, «Ley de Enjuiciamiento Criminal»): (14) «Firme un auto de procesamiento y decretada la prisión provisional...

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